Por que devemos estudar a regressividade da matriz tributária brasileira?
Em que medida a tributação exerce pressão nos orçamentos familiares?
A regressividade econômica de nossa matriz tributária sempre despertou atenção de estudiosos. Em tempos mais recentes, porém, sobretudo por conta dos debates em torno de uma reforma tributária sobre o consumo, essa premissa tem sido relativizada por meio de duas linhas argumentativas principais.
No primeiro caso, sustenta-se a prioridade de se reformar um grupo de tributos em busca de simplicidade e eficiência. Eventuais mazelas do novo sistema ou da perpetuação da mencionada regressividade seriam endereçadas ao debate orçamentário (gastos compensatórios ou criação de fundos). A sabedoria popular não recomendaria comprometer-se com um pagamento mais elevado de longo prazo em troca de possíveis auxílios a serem votados anualmente ou a depender da boa vontade de gestores públicos, mas é assim que os defensores dessa ideia resolvem a dimensão social de sua proposta, adiando a busca pela equidade para um momento pós-tributação.
No segundo, começou-se a refutar a própria ideia de que a tributação ampla de bens e consumos seria regressiva, acusando-se aqueles que a afirmam de desconhecerem a literatura econômica que refuta essa premissa.
Importante ressaltar que entendemos oportuna uma reforma da tributação sobre o consumo e que modelos sugeridos pela literatura econômica apontam para boas práticas em relação à estrutura de um imposto sobre valor agregado. Contudo, um bom tributo é a conjugação de uma boa estrutura técnico-tributária com a sua carga tributária efetiva, ou, em termos mais elaborados, um bom tributo decorre da relação entre (i) a sua estrutura normativa, (ii) a sociedade e as respectivas instituições que o adotarão, (iii) a sua carga tributária potencial e (iv) quem o pagará efetivamente. De forma ainda mais direta, não basta copiar o tributo, tem que se atentar à alíquota a ser adotada e às diferenças econômicas entre nações em posições distintas na economia mundial. Um tributo só é bom quando se conhece a sua carga e a distribuição de seu ônus; antes disso, ele é mera promessa. Os exemplos históricos são abundantes e o potencial arrecadatório dos projetos de lei federais atuais apenas confirmam tal fato.
Nesse sentido, a compreensão da tributação brasileira, de sua repercussão econômica e dos verdadeiros pagadores de sua carga fiscal final está longe de ser matéria de fácil apreensão; até mesmo especialistas costumam dominar apenas segmentos desse assunto, de acordo com a sua formação acadêmica e do âmbito de sua pesquisa.
Por tais razões, entendemos ser necessário levantar o debate em torno da regressividade da distribuição do ônus tributário a partir de um novo olhar, não apenas voltado para o convencimento dos atores políticos, mas ao alcance de nossa formação educacional, dos bancos de nossas escolas até nossas universidades.
No que toca ao ensino jurídico, deve-se inquirir: nossa formação universitária nos permite tomar contato com a carga tributária efetiva (e não apenas nominal) e a repartição do ônus econômico definitivo, levando em conta a renda da população? Parece-nos que ainda não.
Compreender em que medida a arrecadação em nosso país é regressiva, onerando mais as pessoas mais pobres, passa por compreender em especial que nossa tributação se volta ao consumo enquanto principal base econômica de incidência, o que não leva em consideração as distintas capacidades de suportar tal encargo. Isso gera diferentes repercussões conforme a intensidade do tributo (alíquota) e a sociedade que se submete a esse regime (mais ou menos homogêneas).
As distintas repercussões se explicam em função de distintos níveis de renda. Dois indivíduos de diferentes capacidades contributivas que venham a adquirir o mesmo produto estarão sujeitos à mesma carga tributária. Entretanto, por possuírem distintas rendas disponíveis, o peso daquele encargo será mais árduo no indivíduo que tiver menor poder aquisitivo. O valor marginal da unidade monetária gasta para o consumo de um bem será superior para a família mais pobre do que para a família mais rica.
Observados os padrões de consumo das famílias brasileiras, os grupos mais pobres tendem a destinar parcelas proporcionalmente maiores de suas rendas para o consumo e, consequentemente, são, proporcionalmente, mais onerados por isso. É por tal razão que afirmamos que a tributação sobre o consumo assume feição regressiva.
Como bem salientado por Maria Helena Zockun, a diferença de propensão ao consumo – ou seja, a relação entre despesas de consumo e renda monetária das famílias – observada entre o décimo mais pobre e o décimo mais rico da população seria da ordem de 2,28 vezes. Isso ocorre porque, enquanto as famílias mais ricas apresentam uma propensão a consumir de 0,547, as famílias mais pobres apresentam despesas de consumo 1,249 vezes superior a renda auferida.
A partir de dados extraídos da POF 2008/2009, a autora afirma que na hipótese de todas as famílias estarem sujeitas a mesma alíquota de tributação sobre consumo – modelo hoje em voga nos mais diversos ambientes acadêmicos como proposta de reforma tributária -, a carga a ser submetida às classes mais vulneráveis seria 2,28 vezes superior ao ônus suportado pelos extratos mais ricos da população, revelando a regressividade do modelo adotado[1].
Ao se optar por tributar massivamente o consumo, como o faz a matriz tributária brasileira, temos um gravame fiscal que, não apenas impõe um sacrifício desproporcional às parcelas mais pobres da população, como também impede sua poupança – que destinam parte considerável de sua renda ao consumo, que, como vimos, é excessivamente tributado[2] – dificultando a superação do quadro de escassez por tais pessoas. Isso em contrariedade às famílias ricas que, considerada a renda auferida, tanto consomem quanto poupam.
Como dito, esse cenário tem sido colocado em dúvida por estudos recentes que, a partir de uma mudança de metodologia, tendem a defender que a tributação sobre o consumo, antes de ser regressiva, deveria ser considerada proporcional ou, ainda, levemente progressiva. Essa divergência de entendimento tem em um de seus pressupostos o questionamento quanto a melhor forma de medir o peso da tributação sobre o consumo suportada pelas famílias: se o parâmetro de referência para aferir tal ônus deva ser a renda, como por nós defendido, ou consumo, como professado pelos promotores dos projetos de reforma em voga[3].
Ao escolher o consumo das famílias como pano de fundo para aferição da carga tributária indireta, como o fazem tais críticos, opta-se por um quadro em que o impacto regressivo seria substancialmente atenuado, potencializando assim um suposto efeito distributivo de um modelo que se valha de uma tributação sobre o consumo uniforme, aliada de políticas de devolução. Como expõe Silveira e Vianna, trata-se de uma opção metodológica que representa a adesão a um campo ideológico conservador[4], e que, até por isso, deveria ser transparente no debate público.
Afirmar que a tributação sobre o consumo equivaleria a uma taxa proporcional sobre a renda consumida parece não ser um argumento convincente, justamente por não considerar o impacto das poupanças nas classes mais ricas, influenciando, inclusive, como fator de riqueza e nos padrões de bem-estar para tais grupos populacionais, além da concentração de propriedades, notadamente rurais, em poucas famílias.
Transplantado o modelo da cartilha econômica de países desenvolvidos à nossa sociedade extremamente desigual, o desajuste se faz ainda mais presente, o que nos leva ao segundo ponto de nossa análise: o papel de nossa formação universitária. É fundamental que tenhamos, como elemento basilar, a compreensão dos efeitos que cada escolha empreendida traz para a formatação de nossa matriz tributária.
O processo de educação fiscal[5], inserido no contexto educacional em sentido amplo, mira a formação de um cidadão que reflita os ideais que orientam determinada comunidade política, tendo como objetivo a superação desse quadro de regressividades, econômica e cognitiva, auxiliando na promoção de uma maior inclusão social e efetivação de um Estado verdadeiramente democrático.
No âmbito universitário, a existência do direito tributário, financeiro e econômico dão subsídios para uma visão de nossa ordem econômica, mas estão longe de cumprirem a função que aqui apontamos, pois não se trata de compreender a tecnicidade jurídica de um tributo, as formalidades do processo orçamentário ou saber que tributos podem induzir comportamentos.
Afora eventuais grupos de pesquisas ou disciplinas optativas em uma outra faculdade, os cursos jurídicos não parecem propiciar uma reflexão de conscientização do ônus econômico da tributação. Não se trata de uma crítica às disciplinas que mencionaremos abaixo, apenas de uma demanda que se faz presente e parece estar nos pontos cegos dessas disciplinas.
O direito financeiro, quando aprofundado (ou seja, quando não se trata de mera antessala do direito tributário), enfatiza o processo orçamentário, os gastos e as receitas, além da recuperação fiscal. Não cabe no escopo dessa disciplina discutir as decisões políticas de repartição dos encargos tributários.
O direito tributário apresenta os institutos jurídicos da relação tributária, dos tipos de tributos e das garantias individuais. Não se encontra no seu escopo evoluir da carga tributária nominal (geralmente presente nas aulas de tributação específica, como federal) para a repercussão da carga efetiva presente no orçamento familiar.
O direito econômico, quando faz parte da grade curricular de alguma faculdade, apesar de estudar os instrumentos de intervenção do Estado na economia, chamando a atenção à possível indução de comportamentos por políticas fiscais, não aprofunda tal tema, que lhe escapa em termos de especialização.
Nosso texto sugere o dever didático de compreensão das repercussões econômicas básicas da tributação brasileira, inclusive em bens e serviços essenciais da população, como telecomunicação, energia elétrica, vestimenta e moradia e até mesmo o papel da tributação da renda, ainda que retida na fonte. Ou seja, em que medida a tributação exerce pressão nos orçamentos familiares e como essa pressão difere conforme a respectiva posição na pirâmide social, além de saber quais tipos de renda foram privilegiados pelo legislador, ao se decidir pelas distintas cargas e níveis de arrecadação sobre a propriedade rural e urbana, sobre o mercado financeiro, o lucro, o trabalho e o consumo.
Temos como necessária a reflexão de quem suporta o custo do país e se faz sentido, em uma nação marcada pelas desigualdades sociais e regionais, essa distribuição. A política de distribuição da incidência fiscal é a decisão democrática de quem suportará o custo e quem o fará em menor proporção. A estrutura técnica dos tributos é apenas a ponta do iceberg desse debate, que deve se aprofundar na pesquisa pela conta final, de forma a se minimizar a ilusão fiscal e a regressividade cognitiva.
*Por:
*Por:
JOSÉ MARIA ARRUDA DE ANDRADE – Professor associado de Direito Econômico e Economia Política da Universidade de São Paulo (USP), livre-docente e doutor pela mesma instituição. Professor do Programa Master de Pós-Graduação em Finanças e Economia da Escola de Economia de São Paulo, Fundação Getulio Vargas (FGV EESP). Foi secretário-adjunto da Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda e pesquisador visitante no Instituto Max-Planck de Inovação e Concorrência em Munique (Alemanha).
PEDRO JÚLIO SALES D’ARAÚJO – Doutor em Direito Econômico, Financeiro e Tributário pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP); mestre e bacharel pela Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB) e especialista em Direito Tributário pela FGV/SP. Assessor de Ministro do Supremo Tribunal Federal para assuntos tributários, foi pesquisador visitante bolsista na WestfälischeWilhelms-Universität Münster (Alemanha).
*A opinião contida neste artigo é a do autor e não necessariamente exprime o posicionamento da DS Curitiba.
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[1]ZOCKUN, M. H. Equidade na tributação. In: AFONSO, J. R. et al.(orgs). Tributação e desigualdade. Belo Horizonte: Letramento, 2017. p. 24.
[2] HIGGINS, Sean.; PEREIRA, Claudiney. The effects of Brazil’s high taxation and social spending on the distribution of household income. Tulane Unversity, 2013. p. 8.
[3]THOMAS, Alastair. Reassessing the regressivity of the VAT. OECD Taxation Working Papers n. 49. OECD Publishing, 2020.
[4]SILVEIRA, Fernando Gaiger; VIANNA, Salvador Teixeira Werneck. Um Passo À Frente, Dois Atrás: Notas Críticas A “Estado, Desigualdade E Crescimento No Brasil”, De Arminio Fraga. Novos estud. CEBRAP, São Paulo , v. 39, n. 2, p. 349-369, Aug. 2020. Available from <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002020000200349&lng=en&nrm=iso>. access on 02 May 2021. Epub Oct 12, 2020. https://doi.org/10.25091/s01013300202000020006.
[5] SAINZ DE BUJANDA, Fernando. Hacienda y Derecho. Vol. 5. Madrid: Insituto de Estudios Políticos, 1975, 97-101.
Foto: Rafael Neddermeyer/ Fotos Públicas
Fonte: Jota
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